Artigos : O princípio da justa indenização na desapropriação


O princípio da justa indenização na desapropriação

Luiz Guilherme Muller Prado
Advogado, Mestre em Direito do Estado pela UFPR, Professor da UNICURITIBA,
Procurador do Município de Curitiba, autor da obra “A justa indenização na desapropriação do imóvel rural” (RT – 2008), e co-autor da obra “Curso de Direito Administrativo” (Forense – 2007 - coord. M. Harger)


A Constituição Federal, no seu art. 5º, XXIV, determina que a “justa indenização” é requisito indispensável para que ocorra a expropriação da propriedade privada.
O princípio da justa indenização na desapropriação é consagrado pela doutrina estrangeira e também pela nacional.
Para LAUBADÈRE E GAUDEMET (1998, p. 248), quanto à compensação pecuniária da desapropriação, princípio inafastável é o da “juste et préalable indemnité”, sendo este um dos pilares do regime expropriatório.
ZANOBINI (1958, p. 247) fala na indenização justa e adequada ao sacrifício imposto como uma condição de legitimidade da desapropriação.
CRETELLA JUNIOR (1980, p. 158/159) afirma que “o princípio fundamental que regerá a convicção do juiz, na prolação da sentença expropriatória, é o da indenização justa”, princípio este que vem sendo apregoado sucessivamente por nossas Constituições.
No dizer de LIMONGI FRANÇA (1978, p. 83), a indenização deve ser justa, “sem o que a desapropriação seria um instrumento de desmando, de arbítrio, uma lança tenaz e incontrolável do ‘antidireito’”.
Importa saber, no entanto, o significado da expressão “justa” ou, ao menos, trazer critérios que devem nortear o pensamento da Administração Pública e a atuação do Poder Judiciário para que se chegue ao pagamento do que se chama de justa indenização.
Na sistemática jurídica, pode-se afirmar que a expressão “justa” classifica-se como um conceito indeterminado, devendo o intérprete preencher o conteúdo do conceito de acordo com a análise do caso concreto e das situações que lhe sejam peculiares.
A própria busca da mensuração do que é justo em termos de indenização expropriatória indica a indeterminação de seu conteúdo.
Na expressão utilizada por MARTINS-COSTA (1999, p. 303), conceito indeterminado é conceito com “vagueza socialmente típica”, cuja interpretação recorre a “idéias-tipo” e “valores-tipo largamente consensuais” ou “padrões”.
Ressalta, todavia, MENEZES CORDEIRO (1984, p. 1181) que a interpretação de um conceito indefinido não comporta a arbitrariedade e deve encontrar seus limites em critérios objetivos. Segundo ele, o conteúdo do conceito “orienta-se por vectores gerais – como a finalidade que levou o ordenamento a prever a indeterminação e que, quando desrespeitada, leva, em conhecida elaboração juspublicística, ao vício do poder – que sempre a enquadram, o mais não seja pela sua integração na ordem jurídico- social a que pertença.”
No caso, “justa indenização” é um conceito indefinido e a delimitação de seu significado é feita ao se analisar o caso concreto.
TÁCITO (1974, p. 07/08) ressalva que o princípio constitucional da justa indenização é de caráter econômico e não meramente ético. A regra exprime a garantia de justeza e não apenas de justiça da reparação patrimonial. Também SODRÉ (1955, p. 151) afirma que, no direito expropriatório, o conceito de preço justo é meramente econômico, não é filosófico, sendo ele fixado de acordo com um dos sistemas adotados para estabelecê-lo. A noção de justo tem para esses dois autores significação econômica, devendo o sacrifício imposto ter sua expressão econômica reparada.
Para AZEVEDO MARQUES (1937, p. 37), a expressão “justa” quer dizer “com exatidão, nem mais nem menos, sem excesso, nem deficiência”. Segundo ele, na desapropriação deve haver o pagamento do preço justo, sendo este o valor atual, não se concebendo que o poder público desaproprie por preço vil.
Trata-se de uma idéia clara e de fácil compreensão, que realmente há de estar presente na apuração do quantum da indenização: ela deve corresponder ao efetivo prejuízo causado pelo ato expropriatório, nem mais, nem menos.
LOPES (1973, p. 47) escreve que a expressão “indenização justa”, etimologicamente falando, constitui pleonasmo. Mas tal pleonasmo não passou despercebido ao legislador brasileiro, sendo consciente. Para ele, o conceito de indenização justa não pode sofrer qualquer limitação, devendo ser ampla e generosamente entendido. Em suas palavras: “Assim, o resguardo dado pela Constituição é amplo, generoso e vindo o particular a ser desfalcado em seu patrimônio, a perda será apenas qualitativa, vez que o objeto de seu direito será substituído pelo exato valor correspondente em dinheiro.”
VILLEGAS (1973, p. 118), ao tratar de disposição da Constituição argentina que prevê que a desapropriação deve ser “previamente indemnizada”, diferentemente de outras normas que faziam referência a “justa compensación” e a “justo precio”, assevera que a única interpretação razoável, diante disso, é de que os “convencionales argentinos” entenderam ser redundante o qualificativo “justo”, já que ao utilizar a palavra “indemnización”, mais extensa e compreensiva que “compensación” e “precio”, sem limitá-la em seu conteúdo, assentaram um conceito amplo, que envolve todos os prejuízos e danos, dando à contraprestação do expropriante uma qualidade verdadeiramente justa.
CRUZ (1950, p. 307) afirma que o conceito de indenização corresponde à reparação integral, ao ressarcimento total, à compensação, e o legislador constituinte exige, “como que para evitar qualquer fuga de interpretação”, que a indenização seja justa, “como um pleonasmo necessário”.
Em acórdão proferido pelo Tribunal de Apelação do Distrito Federal (RDA 1/88), entendeu-se que “o vocábulo indenização já tem em si mesmo a significação de ‘justa recompensa’; se se dá mais é uma liberalidade, se se dá menos é uma espoliação”.
Na lição de FERRAZ (1978, p. 11), “a idéia de justo, por mais variáveis que sejam as acepções de cunho filosófico incidentes sobre a construção desse conceito, necessariamente é informada de uma tônica de conformidade, congruência, proporção, equilíbrio, equivalência, correspondência ou paridade.”
Eis aqui a noção de equilíbrio e harmonia que não pode ser afastada no estudo da desapropriação.
Uma premissa inicial pode ser estabelecida, é a de que a indenização justa implica em ausência de enriquecimento ou empobrecimento de qualquer das partes envolvidas.
Neste sentido adverte LE TARNEC (1960, p. 112), para quem, se a desapropriação deve ocorrer às custas da autoridade expropriante e para o expropriado cabe uma justa indenização, esta não deve ser para este último uma possibilidade de enriquecimento. Diz ele: “La théorie générale de l’enrichissement sans cause s’applique ici comme ailleurs”.
Idêntica é a lição de WHITAKER (1946, p. 30), o qual afirma que a indenização deve ser justa, não sendo a desapropriação meio de enriquecimento ilícito, nem causa de forçoso empobrecimento.
Também segundo VILLEGAS (1973, p. 125), a desapropriação não é uma fonte de benefícios. O expropriado não deve suportar prejuízos irreparados, mas também não pode pretender mais do que o equivalente ao que realmente perde. Esclarece o autor que “indemnizar es reparar, pero no enriquecer.” Afirma ele que a indenização é o elemento que equilibra os direitos do expropriante e do expropriado.
CANASI (1952, p. 159) escreve que o ideal em matéria de expropriação é que o prejudicado não fique mais pobre, e tampouco mais rico do que seria sem o ato que lhe causou o dano.
No mesmo sentido, CRETELLA JUNIOR (1980, 118) defende que dano é a diminuição do patrimônio. O que se pretende com a reparação é eliminar esta redução, restabelecendo, na medida do possível, o patrimônio lesado, não devendo o expropriado ficar nem mais rico nem mais pobre.
A desapropriação, assim, não é a sede para se enriquecer ou empobrecer, valendo isto para expropriante e expropriado.
Na doutrina fala-se em indenização, significando a substituição do bem expropriado por seu respectivo valor econômico.
ALVIM (1970, 135/143) afirma que, na desapropriação, o bem expropriado é substituído pelo seu valor econômico equivalente. Segundo tal autor, o problema mais importante na desapropriação é a fixação do que é justo valor, e o conceito de justiça só pode ser um: “é dar-se pelo bem expropriado o quantum que o mesmo valha no mercado.”
SANTOS (1982, p. 75) escreve que, como em nosso Direito a desapropriação não é uma forma de confisco, ela só se efetiva após indenizar-se o expropriado, implicando em “substituição do bem afetado pelo seu exato e efetivo valor pecuniário, de maneira que a importância paga, fosse bastante e suficiente para a aquisição de outro, igual em espécie, aproveitamento e capacidade produtiva.”
A substituição do bem por seu respectivo valor econômico é noção que aparece com constância na doutrina, em se tratando em indenização expropriatória.
WHITAKER (1946, p. 46) escreve que o valor da coisa, para a desapropriação, é o preço, que numa oferta comum, seria por ela normalmente oferecido. Segundo PONTES (1978, p. 145), o “valor de mercado” é o indicado como mais justo, dentro do senso comum.
Há quem defenda, inclusive, que a indenização deve limitar-se ao valor do bem propriamente dito.
ANDRADE DE OLIVEIRA (1982, p. 88), na análise que faz do Direito italiano, escreve que em tal país a indenização é limitada ao valor objetivo e atual do bem objeto do direito sacrificado. Afirma haver diferença entre indenização e ressarcimento. A primeira consiste apenas no equivalente econômico da lesão, restringindo-se ao valor efetivo e atual do bem objeto do direito sacrificado, excluídos todos os valores subjetivos atribuídos pelo seu titular ou dependentes de condições futuras, bem como excluídos os lucros cessantes, ao passo que o segundo comporta, quando possível, o restabelecimento do estado anterior à lesão produzida, compreendendo todos os danos causados imediata e diretamente do fato ilícito.
Para ilustrar esta posição, veja-se o que dizem alguns autores italianos acerca do assunto.
Nas palavras de FRAGOLA (1949, 246), “l’indennità dovuta equivale al ‘prezzo venale’ della cosa espropriata”
CENTOFANTI (1999, p. 217/218), tratando do caso da Itália e fazendo alusão ao art. 39 da Lei 2.359/1865, afirma que, segundo esta, o valor do imóvel é definido como o seu justo preço numa livre negociação de compra e venda.
Referindo-se à mesma lei, SANDULI (1989, p. 851/852) leciona que a indenização não consiste num completo reparo do dano patrimonial resultante ao expropriado. Segundo o autor, ela corresponde ao justo preço que o imóvel teria num livre negócio de compra e venda, ou seja, ao seu “valore di scambio”.
Também VIRGA (1989, p. 542), mencionando o art. 39 da “legge fondamentale” de 1865, afirma que a indenização é definida pelo justo preço que teria o imóvel numa livre negociação, pelo mais provável valor venal que o bem poderia assumir, se fosse inserido no mercado ordinário de livre contratação.
Há quem defenda, todavia, que a indenização expropriatória não se pode limitar apenas ao valor do bem expropriado, devendo abranger também outros prejuízos que decorrem do ato expropriatório.
FRANCO SOBRINHO (1973, p. 171) afirma que a expressão que melhor se encaixa aqui é “compensação indenizatória”, pois ela evidencia não apenas o que se deve pagar, mas o que se deve ressarcir ou compensar pela perda da propriedade. Para ele “justo-preço” limita-se à coisa expropriável, não permitindo a incidência de outros elementos que atuam no valor indenizatório.
Em igual sentido defende BIELSA (1955, p. 433), para quem deve-se falar em “montante da indenização” e não só em “preço da coisa”, pois “el concepto de indemnización es comprensivo del precio de la cosa, que puede ser sólo parte de la indemnización.”
Segundo CRETELLA JUNIOR (1988, p. 367/370), justa é a indenização que consiste em quantia equivalente ao preço que a coisa alcançaria se tivesse sido objeto de contrato normal de compra e venda e ao prejuízo sofrido, na medida somente em que há prejuízo. Para ele, deve haver o “pagamento do equivalente ao ‘quantum’ do prejuízo sofrido.”
Também SANTOS (1982, p. 76) escreve que a fixação do justo preço implica na compensação exata do prejuízo sofrido, na medida em que há prejuízo.
FRANÇA (1978, p. 83/86) leciona que tem-se como justa a indenização que seja igual ao valor que o bem expropriado tenha no mercado, devendo o valor da mesma se consubstanciar em importância que habilite o proprietário a adquirir outro bem perfeitamente equivalente, advertindo, entretanto, que não é essa toda a indenização a que tem direito o expropriado.
Portanto, afora o correspondente econômico do bem expropriado, os demais prejuízos sofridos em decorrência do ato estatal também fazem parte do sacrifício imposto e, por isso, devem ser incluídos na indenização.
Esta igualmente é a lição de WHITAKER (1946, p. 29), para quem o expropriante não pode se furtar ao pagamento, que consiste não apenas na exibição do preço da coisa, mas também no valor dos prejuízos sofridos.
Segundo VILLEGAS (1973, p. 118), pelo princípio da justa indenização, esta deve compreender o valor do bem expropriado e as conseqüência que ao proprietário advém da desapropriação.
FERRAZ (1978, p. 13/19) escreve que o papel da indenização expropriatória é fazer entrar no patrimônio do expropriado um valor exatamente equivalente ao despojamento ocasionado pelo ato estatal. Segundo ele, “a efetiva diminuição patrimonial ocasionada pela desapropriação constitui o critério seguro para a busca do sentido da expressão ‘justa indenização.”
A idéia de que a indenização deve incluir o valor do bem e os prejuízos decorrentes da expropriação vem ao encontro das noções de equilíbrio, manutenção da integridade do patrimônio e ausência de enriquecimento ou empobrecimento das partes envolvidas. Trata-se de posição com diversos defensores na doutrina.
Só o justo preço não exprime todo o conteúdo ao qual a indenização deve corresponder. O dano não se resume à privação do valor venal, estendendo-se às outras conseqüências econômicas que a privação pode produzir sobre o patrimônio. Esta é a lição de CRETELLA JUNIOR (1988, p. 123).
ANDRADE (1950, p. 302/305) afirma que deve ser feita a devida diferenciação entre justa indenização, que é o que cogita a Constituição, e o justo preço, coisa de que ela não cogita. Para ele, indenização é, em direito, a satisfação do dano causado, e será justa quando compensar exatamente o prejuízo sofrido. Já o justo preço é o que se determina pela verdadeira, geral e comum estimação dos homens, sendo que tal estimação atém-se ao valor corrente dos bens, que é o que resulta da oferta e da procura, sendo isto suficiente para notar-se que o justo preço não basta para aferir um prejuízo, que é privação de valor, coisa que ninguém oferece nem procura.
Na lição de WHITAKER (1946, p. 44/50), sendo a desapropriação medida compulsória, o preço, para ser justo, deve constituir indenização completa, proporcional ao sacrifício feito, devendo ser levados em conta dois valores: o da coisa e o dos prejuízos. Além do valor da coisa, devem ser atendidos todos os prejuízos resultantes da transferência imposta pela desapropriação, sendo a reunião dos dois elementos que estabelece o justo preço garantido constitucionalmente.
ENTERRÍA E FERNÁNDEZ (1982, p. 274) escrevem que se deve proporcionar ao expropriado “un valor de sustituición” que permita repor tudo o que a expropriação retira e recuperar todas as utilidades reais que para ele advinham do objeto expropriado.
Segundo FRANÇA (1978, p. 81/84), pelo princípio da plena recomposição, o patrimônio do expropriado deve ser plenamente recomposto na sua situação jurídica anterior. Tal princípio é corolário do princípio da conciliação dos contrários, pelo qual a desapropriação é exigida pelo interesse coletivo, a despeito do direito de propriedade. O expropriado é um sacrificado em benefício da coletividade. Em virtude disso, o autor entende que a indenização consiste em um implemento prático do princípio da plena recomposição, devendo ela compensar os prejuízos do expropriado.
Para ZANOBINI (1958, p. 267), o dano causado ao expropriado não é apenas a privação do valor venal da coisa, mas se estende a todas as outras conseqüências econômicas que tal privação pode produzir sobre o seu patrimônio e particularmente as que possam derivar do momento especial no qual a desapropriação acontece.
No entendimento de PONTES (1978, p. 144/145), “o que é ‘justo’, na desapropriação, é o pagamento do ‘equivalente’, sob a mais rigorosa ‘justiça’ e pelo preço ‘contemporâneo’ do tempo do pagamento, abrangendo todas as modalidades de prejuízo”. Acrescenta este autor que a indenização, como a balança da Justiça, deve ser fixada de modo vertical e justo, jamais balanceada em favor de uma das partes.
Como ensina SODRÉ (1955, p. 10), na desapropriação opera-se uma verdadeira substituição de valores compensados em seu quantitativo, que deixa íntegro o patrimônio do expropriado, não sofrendo este nenhum desfalque ou diminuição no valor econômico de seus bens, porque vê realizados em dinheiro os que lhe foram desapropriados.
Para BANDEIRA DE MELLO (1999, p. 592), indenização justa é aquela que corresponde real e efetivamente ao valor do bem expropriado, ou seja, aquela cuja importância deixe o expropriado absolutamente indene, sem prejuízo algum em seu patrimônio, consubstanciando-se em importância que habilita o proprietário a adquirir outro bem perfeitamente equivalente e o exime de qualquer detrimento.
Segundo DI PIETRO (1999, p. 161), com a indenização busca-se o equilíbrio entre o interesse público e o privado. Compensa-se a perda da propriedade com o recebimento do valor correspondente à mesma. Deve-se apurar o montante considerado necessário para recompor integralmente o patrimônio, de forma que este não sofra qualquer redução.
FAGUNDES (1949, p. 338/343) ensina que a lei tem o intuito de fazer da indenização o justo pagamento dos direitos prejudicados. O fim da sentença é fixar o justo valor da coisa. A indenização deve corresponder “o mais exatamente possível ao desfalque imposto ao patrimônio do expropriado.” A indenização será justa se permitir a reposição do expropriado à situação econômica que desfrutava antes do desapropriamento.
Para ALVIM (1970, p. 140), com a desapropriação se opera no patrimônio do expropriado uma modificação qualitativa, pois onde existia um bem passará a haver dinheiro. Todavia, para que a alteração seja apenas qualitativa, e não quantitativa, necessário se faz o recebimento de justa indenização. Caso contrário, além da mudança qualitativa, ocorrida com a perda do bem, verificar-se-á também alteração quantitativa, haja vista que o expropriado ficaria mais pobre.
MEDAUAR (1999, p. 388) escreve que o requisito “justa” diz respeito, em primeiro lugar, ao valor real do bem expropriado, e em segundo lugar, ao ressarcimento de todos os prejuízos financeiros arcados pelo expropriado em virtude da expropriação.
Defende MENDES (1992, p. 71/72) que em certos casos a indenização expropriatória pode ser superior ao preço de mercado do bem expropriado. Diz ele que o valor dos acessórios muitas vezes supera o valor do principal, e que um aspecto importante no estudo da indenização expropriatória é que seu objetivo não é compensar o proprietário exclusivamente pelo bem que lhe é subtraído, mas, sim, recompor seu patrimônio considerado como um todo.
Os danos a serem incluídos na indenização são aqueles que dela efetivamente decorram.
Segundo FLEINER (1933, p. 194), a desapropriação forçada só pode ocorrer contra uma completa e prévia indenização em dinheiro, a qual deve compensar todos os inconvenientes, mesmo os indiretos, que são causados pela desapropriação ao patrimônio do expropriado. Na palavras do autor: “L’indemnité d’expropriation est destinée à rétablir l’équilibre entre l’état du patrimoine de l’exproprié avant l’expropriation et après l’expropriation”. Quando fala de compensação de todos os prejuízos, mesmo indiretos, adverte o autor: “Mais seulement dans la mesure où ils sont imputables à l’expropriation.”
FRANCO SOBRINHO (1973, p. 172/179) defende que na fixação do valor indenizatório atuam elementos negativos e positivos, que ora favorecem o expropriante, ora o expropriado. No equilíbrio entre esses elementos está a média justa da compensação. A indenização há de compensar todos os prejuízos, ainda os indiretos, ocasionados ao patrimônio expropriado, de forma que a desapropriação estabeleça o equilíbrio entre a situação econômica anterior e a posterior do expropriado.
Para ser indenizável, afirma LE TARNEC (1960, p. 110/111), o prejuízo deve nascer da expropriação, bem como ser material e certo. Segundo o autor, dano certo é aquele que tem como base, não raciocínios e probabilidades, mas certezas que o tornam incontestável e apreciável. Assim, um dano puramente eventual não é nunca indenizável. Ao contrário, um dano futuro o é se, desde então, for manifesto e se dispuser de elementos suficientes para apreciá-lo.
Assim ensina VILLEGAS (1973, p. 212), segundo o qual a indenização “no está físicamente limitada a la cosa; sus efectos se extienden a las consecuencias del acto expropiatorio, en cuanto sean imputables a él”. Assevera este autor que o expropriado deve obter e o Estado deve satisfazer uma reparação plena para a perda da propriedade, o que implica no justo valor do bem, incluídos nele os acessórios que sigam sua sorte, e todos os danos que sejam conseqüência do desapossamento. Para tal autor, é princípio consagrado pela doutrina, legislação e jurisprudência que a indenização deve compreender, além do bem expropriado, todo prejuízo ou dano que seja conseqüência direta e imediata da desapropriação.
LAUBADÈRE E GAUDEMET (1998, p. 299) afirmam que a legislação francesa prevê como indenizável o prejuízo direto, material e certo, decorrente da expropriação.
BASAVILBASO (1950, p. 207) entende como justa indenização não só o pagamento do valor real da coisa, como também o prejuízo direto que derive da privação da propriedade.
O Estado indeniza o proprietário, compensando os prejuízos efetivamente causados por seu ato, e desta forma o ônus necessário ao atendimento de um interesse público é proporcionalmente distribuído entre todos os membros da coletividade.
Assim também afirma LOPES (1973, p. 45), para quem a justa indenização correspondente ao valor do prejuízo causado, não se confundindo com a noção privatística de preço, resultando do princípio segundo o qual os encargos sociais devem ser repartidos entre todos.
Para GRECO (1971, p. 198/199), a justa indenização tem o intuito de recompor o patrimônio do particular que foi ferido pela desapropriação, mantendo-o íntegro. Se assim não ocorrer, estar-se-á gravando um só cidadão, para beneficiar toda a coletividade, em afronta ao princípio da solidariedade social. Diz ele que quando o Estado exerce atividade que exige sacrifício do direito dos indivíduos, impõe-se, para essa ingerência, especial regime jurídico, tendo-se editado regras que criaram para o mesmo o dever de indenizar.
Também OLIVEIRA (1997, p. 261) afirma que indenização justa é a que repõe o patrimônio do expropriado no estado anterior, restabelecendo o equilíbrio na repartição dos encargos públicos.
ANDRADE DE OLIVEIRA (1982, p. 87), analisando as limitações à propriedade no Direito italiano, leciona que, quando ocorre um sacrifício ao direito, o fundamento da indenização se identifica com os princípios da justiça distributiva e da intangibilidade do patrimônio. Pelo primeiro, o ônus necessário à produção de uma utilidade pública deve ser proporcionalmente distribuído a todos os membros da coletividade e não suportados por um só. Pelo segundo, o prevalecimento do interesse público não pode implicar na supressão pura e simples de um direito patrimonial, mas na sua conversão em uma justa indenização. Adverte o autor, ainda, que “todo sacrifício de direito privado, causado pela Administração Pública no curso de uma atividade legítima, é compensado com uma justa indenização, significando que o direito ‘é convertido no seu equivalente econômico’.”
Conclui-se, assim, que diversas são as idéias expostas pela doutrina na busca do sentido da justa indenização, destacando-se as seguintes: (a) deve ser exata: nem mais, nem menos; sem excesso, nem deficiência; (b) deve corresponder ao efetivo prejuízo causado ao patrimônio lesado; (c) é informada pelas noções de conformidade, congruência, proporção, equilíbrio, equivalência, correspondência e paridade; e (d) implica na ausência de enriquecimento ou empobrecimento de qualquer das partes.
Entendemos, portanto, que a justa indenização expropriatória deve englobar o valor do bem atingido e todos os prejuízos que decorrem efetivamente do ato estatal, de forma a permitir que o patrimônio atingido permaneça inalterado.


REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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